“十五五” 規(guī)劃作為邁向 2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的 “承上啟下關(guān)鍵篇”，既是對黨的二十大戰(zhàn)略部署的細化落實，也是完成二十屆三中全會 300 多項改革任務的核心載體。其編制質(zhì)量直接關(guān)系到民族復興偉業(yè)的推進節(jié)奏與成效，規(guī)劃編制人員需立足 “兩個大局”，以科學方法論為支撐，在精準識變中謀篇布局，在系統(tǒng)協(xié)同中凝聚合力。

一、錨定歷史方位：把握 “三個關(guān)鍵屬性” 的時代內(nèi)涵

高質(zhì)量編制 “十五五” 規(guī)劃，首要前提是精準把握其在發(fā)展進程中的獨特定位，深刻理解其承載的多重戰(zhàn)略使命。

（一）戰(zhàn)略過渡性：從 “開局起步” 到 “攻堅突破” 的轉(zhuǎn)折

“十四五” 的實踐為現(xiàn)代化建設奠定了基礎，而 “十五五” 正處于 “三個五年” 戰(zhàn)略安排的中間節(jié)點 —— 既要鞏固脫貧攻堅、科技創(chuàng)新等領域的既有成果，又要直面基礎研究薄弱、區(qū)域差距固化等深層次矛盾。2025 年數(shù)據(jù)顯示，我國基礎研究占比僅 6.91%，東部三大城市群以 5% 國土面積集聚 54% 經(jīng)濟總量，這種 “優(yōu)勢固化與短板突出并存” 的格局，要求規(guī)劃必須實現(xiàn)從 “量的積累” 到 “質(zhì)的飛躍” 的轉(zhuǎn)型。

（二）改革攻堅性：制度創(chuàng)新與發(fā)展實踐的深度融合

二十屆三中全會明確的改革任務需在 2029 年前全部完成，“十五五” 時期將成為改革的 “集中兌現(xiàn)期”。不同于以往側(cè)重 “政策調(diào)整” 的改革模式，此次需聚焦生產(chǎn)關(guān)系重構(gòu)，如數(shù)據(jù)要素市場化配置、知識產(chǎn)權(quán)保護機制等制度型開放領域。規(guī)劃編制需將 “改革含量” 作為核心評價指標，使每項目標任務都承載制度創(chuàng)新功能。

（三）風險應對性：安全與發(fā)展的動態(tài)平衡

全球百年變局加速演進下，地緣政治沖突、技術(shù)封鎖、經(jīng)濟波動等風險交織疊加，2025 年全球經(jīng)濟增長預期已降至 2.8% 的低位。規(guī)劃需建立 “發(fā)展目標 — 風險閾值” 雙軌評估體系，在產(chǎn)業(yè)鏈安全、能源保障、金融穩(wěn)定等領域設置 “安全緩沖帶”，實現(xiàn) “以新安全格局保障新發(fā)展格局” 的戰(zhàn)略要求。

 

二、創(chuàng)新編制方法論：構(gòu)建 “三維協(xié)同” 的科學體系

 

借鑒習近平同志在廈門編制發(fā)展戰(zhàn)略時 “頂層設計與基層創(chuàng)新結(jié)合” 的經(jīng)驗，“十五五” 規(guī)劃編制需突破傳統(tǒng)思維定式，形成系統(tǒng)完備的方法論框架。

（一）縱向貫通：從 “頂層引領” 到 “基層落地” 的雙向互動

頂層設計錨定方向：以 2035 年 “進入創(chuàng)新型國家前列”“中等收入群體比重明顯提高” 等目標為牽引，分解形成可量化的階段性指標，如研發(fā)投入強度提升至 3% 以上、數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占比突破 15%。需建立 “國家規(guī)劃 — 專項規(guī)劃 — 地方規(guī)劃” 的目標傳導機制，避免 “上下一般粗”。

基層實踐注入活力：推廣 “廈門經(jīng)驗” 中的調(diào)研論證模式，組織專家學者與一線工作者開展 “百城千企” 調(diào)研，形成民生需求清單與產(chǎn)業(yè)痛點臺賬。2025 年城市體檢數(shù)據(jù)顯示，老舊小區(qū)適老化改造需求滿足率僅 35%，這類基層訴求需直接轉(zhuǎn)化為規(guī)劃任務。

（二）橫向協(xié)同：多領域規(guī)劃的 “一盤棋” 整合

針對 “十四五” 時期存在的規(guī)劃碎片化問題，“十五五” 需建立 “三統(tǒng)一” 機制：

統(tǒng)一指標體系：將科技創(chuàng)新的 “基礎研究占比”、生態(tài)環(huán)保的 “碳排放強度”、民生保障的 “公共服務均等化指數(shù)” 等納入核心指標庫，實現(xiàn)各專項規(guī)劃目標對齊；

統(tǒng)一空間管控：以 “三區(qū)三線” 為剛性約束，整合產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)、生態(tài)等規(guī)劃的空間布局，解決 23 條省際斷頭路等協(xié)同難題；

統(tǒng)一項目管理：建立跨部門項目庫，對智能制造、智慧城市等交叉領域項目實行 “一家牽頭、多部門聯(lián)審”，壓縮審批時間 50% 以上。

（三）動態(tài)調(diào)適：“規(guī)劃 — 實施 — 評估” 的閉環(huán)機制

引入 “彈性規(guī)劃” 理念，在核心目標剛性約束的前提下，為新興領域預留調(diào)整空間：

建立年度評估制度：參照城市體檢 “8 大類 69 項指標” 體系，對規(guī)劃實施效果進行量化評估；

設置中期調(diào)整窗口：針對技術(shù)突破、國際局勢等重大變化，允許對部分任務的時序進度、實現(xiàn)路徑進行優(yōu)化；

強化評估結(jié)果運用：將評估結(jié)論與后續(xù)資金配置、政策修訂直接掛鉤，避免 “規(guī)劃與實施兩張皮”。

三、聚焦重點領域：實現(xiàn) “四大突破” 的戰(zhàn)略布局

規(guī)劃編制需堅持 “整體布局與突出重點相結(jié)合”，在關(guān)鍵領域集中發(fā)力，以點的突破帶動全局提升。

（一）新質(zhì)生產(chǎn)力培育：科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的雙向賦能

把科技創(chuàng)新作為 “牛鼻子”，構(gòu)建 “基礎研究 — 技術(shù)攻關(guān) — 成果轉(zhuǎn)化” 全鏈條體系：

基礎研究攻堅：設立國家基礎研究專項基金，重點支持數(shù)學、量子科學等領域，推動基礎研究占比從 6.91% 提升至 10%；

產(chǎn)業(yè)鏈安全重構(gòu)：實施 “鏈長制 + 創(chuàng)新聯(lián)合體” 模式，在芯片、新能源材料等領域建立 “備份產(chǎn)能”，2030 年前實現(xiàn)關(guān)鍵零部件國產(chǎn)化率 80% 以上；

數(shù)字經(jīng)濟賦能：推進 “人工智能 + 制造業(yè)” 專項行動，培育 10 個以上 “無邊界創(chuàng)新城區(qū)”，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)效率提升 30%。

（二）區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)：從 “梯度差異” 到 “均衡發(fā)展” 的轉(zhuǎn)型

破解要素單向流動導致的 “核心 — 邊緣” 固化問題，需創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展機制：

城市群一體化：在長三角、粵港澳等區(qū)域建立跨省稅收分成、生態(tài)補償?shù)壤婀蚕頇C制，提高醫(yī)保異地結(jié)算覆蓋率至 95%；

縣域振興突破：針對 200 余個人口凈流出中小城市，規(guī)劃 “特色產(chǎn)業(yè) + 公共服務” 雙提升工程，盤活 10 億平方米低效用地；

城鄉(xiāng)要素流動：全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，建立宅基地有償退出機制，2030 年前完成 17 億平方米老舊住宅適老化改造。

（三）民生福祉改善：從 “普惠保障” 到 “品質(zhì)提升” 的升級

踐行 “造福人民” 的根本取向，把群眾急難愁盼轉(zhuǎn)化為具體規(guī)劃任務：

收入分配改革：通過個稅調(diào)節(jié)、職業(yè)技能培訓等舉措，推動中等收入群體從 4 億擴大至 6 億；

住房體系優(yōu)化：擴大保障性租賃住房供給，使覆蓋比例從 35% 提升至 60%，建立租金指導價與承租人權(quán)益保護制度；

公共服務均等：推進教育醫(yī)療資源縣域統(tǒng)籌，實現(xiàn)農(nóng)村每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)從 1.8 人提升至 2.5 人。

（四）綠色轉(zhuǎn)型深化：“雙碳” 目標與發(fā)展韌性的統(tǒng)籌

應對水、能源、碳排放多重紅線疊加挑戰(zhàn)，需構(gòu)建市場化轉(zhuǎn)型機制：

碳預算管理：按行業(yè)分解碳排放配額，實行 “階梯式碳價”，2030 年碳價升至 150 元 / 噸；

綠色投融資創(chuàng)新：擴大綠色信貸規(guī)模至貸款總額 15%，發(fā)行長期綠色債券支持管網(wǎng)改造等長周期項目；

轉(zhuǎn)型風險防控：設立 5000 億元轉(zhuǎn)型基金，培訓 1000 萬高技能人才，吸納傳統(tǒng)行業(yè)勞動力向新能源領域轉(zhuǎn)移。

 

四、強化實施保障：健全 “三個體系” 的支撐機制

 

高質(zhì)量規(guī)劃的生命力在于落地見效，需從制度、資源、監(jiān)督三方面構(gòu)建保障體系。

（一）制度保障：政府與市場的協(xié)同發(fā)力

發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟優(yōu)勢，實現(xiàn) “有效市場與有為政府” 有機結(jié)合：

政府職能轉(zhuǎn)型：從 “資源配置者” 轉(zhuǎn)向 “規(guī)則制定者”，深化 “放管服” 改革，清理 120 項以上地方保護政策；

市場活力激發(fā)：破除民間資本準入壁壘，在醫(yī)療、教育等領域允許民營企業(yè)參與率不低于 20%；

法治保障完善：制定《規(guī)劃實施條例》，明確各主體權(quán)責，將規(guī)劃任務納入地方政府績效考核。

（二）資源保障：資金與人才的精準配置

破解土地財政退坡帶來的資源約束，創(chuàng)新資源配置模式：

多元融資機制：推廣 REITs 模式盤活存量資產(chǎn)，設立 1 萬億元強國建設協(xié)調(diào)基金，統(tǒng)籌科技、教育等專項資金；

人才隊伍建設：實施 “戰(zhàn)略科學家 + 青年科技人才” 雙培育計劃，培養(yǎng) 4000 萬高技能人才，建立彈性退休制度留住高端人才。

（三）監(jiān)督保障：全過程的動態(tài)管控

建立 “事前論證、事中監(jiān)測、事后評估” 的全周期監(jiān)管：

事前科學論證：組織國際國內(nèi)專家開展多方案比選，對重大項目實行社會穩(wěn)定風險評估；

事中動態(tài)監(jiān)測：運用 “城市大腦” 等數(shù)字化手段，對 69 項核心指標進行實時跟蹤；

事后剛性評估：引入第三方機構(gòu)開展獨立評估，評估結(jié)果作為領導干部考核重要依據(jù)。

“十五五” 規(guī)劃編制既是一項系統(tǒng)工程，更是一場治理能力的考驗。規(guī)劃編制人員需胸懷 “國之大者”，既要傳承我國五年規(guī)劃的制度優(yōu)勢，又要借鑒廈門發(fā)展戰(zhàn)略編制中的調(diào)研論證、問計于民等寶貴經(jīng)驗；既要錨定 2035 年遠景目標，又要破解當下的瓶頸堵點。唯有如此，才能編制出一部 “既能頂天立地、又能凝心聚力” 的高質(zhì)量規(guī)劃，為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化筑牢根基。